По мнению историков, лоббистская деятельность при принятии законов осуществлялась всегда, вместе с тем в России до учреждения Государственной Думы и преобразования Государственного Совета, процесс создания законов имел ярко выраженный единоличный характер.
В связи с этим представляется возможным выделить три этапа осуществления лоббистской деятельности в представительных органах государственной власти в России: досоветский – связанный с деятельностью Государственной Думы Российской империи, советский – связанный с деятельностью Советов РСФСР, современный – связанный с деятельностью Федерального Собрания РФ.
Первый этап начался в 1906 г., когда в России появился представительный орган законодательной власти – Государственная Дума, над которой, в свою очередь, была учреждена верхняя палата – Государственный Совет[1].
Именно в этот период складываются традиции взаимодействия Государственной Думы с представителями торгово-промышленных кругов. Так, например, на Съездах представителей промышленности и торговли неоднократно присутствовали и выступали А.И. Шингарев (ведущий оратор кадетов по торгово-промышленным вопросам), Г.Г. Лерхе (представитель финансовой комиссии) и т.д[2]. Следует также особо отметить, что представители организованных групп в сфере промышленности, торговли и сфер жизнедеятельности огромное внимание уделяли работе с уже избранными депутатами Государственной Думы и членами Государственного Совета. Так, например, Совет Съездов представителей промышленности и торговли издавал в 1908 г. журнал “Промышленность и торговля в законодательных учреждениях”, который был целиком посвящен работе Государственной Думы и Государственного Совета[3].
Имелись случаи совместной работы думских комиссий и комиссий Совета Съездов представителей промышленности и торговли. Так, в 1908 г. Горным департаментом был разработан проект изменений и дополнений в действовавшие правила о нефтяных промыслах, переданных по инициативе Министерства финансов для рассмотрения в Совет Съездов представителей промышленной торговли, где даже было организовано совещание с участием представителей нефтепереработчиков, перевозчиков нефти и чиновников Горного департамента[4]. Или другой пример, в 1911 г. постоянная комиссия по юридическим и налоговым вопросам при Совете Съездов по просьбе председателя финансовой комиссии Государственной Думы Г.Г. Лерхе приступила к обсуждению проекта положения о государственном подоходном налоге[5]. Подобные совещания имели место при работе комиссии по вопросу о таможенном объединении России с Финляндией в 1910 г., а также перед совещанием Иркутского генерал-губернатора по вопросу торговли с Монголией в том же году[6].
Проанализировав и обобщив опыт лоббистской деятельности в царский период, можно отметить, что на указанном этапе она осуществлялась в виде следующей последовательности действий:
– правительственные учреждения запрашивали предпринимательский союз или передавали ему для дачи заключения предварительный законопроект;
– получив отрицательный ответ, ведомство переделывало законопроект и созывало совещание совместно с представителями предпринимательских объединений для окончательной доработки законопроекта;
– при возникновении спорных вопросов ведомство письменно или лично советовалось о подготовленном законопроекте с представителями организаций, интересы которых могли быть затронуты[7].
После революции 1917 г. специфика лоббизма была обусловлена, прежде всего, порядком формирования представительных органов власти и идеологизацией общества.
Заинтересованные группы представляли не добровольные организации граждан, а структурные институты, основные функции которых были связаны с решением хозяйственных, военных, административных или иных социально-экономических задач, одновременно с выполнением которых их руководство и персонал отстаивали те же специфические групповые интересы, что и добровольные организации.
По мнению ученых, специфика лоббизма в представительных органах власти в советский период определялась следующими факторами[8]:
– особенностями формирования и функционирования представительного органа власти в РСФСР и СССР;
– типологией заинтересованных групп (профсоюзы и иные союзы, комитеты, ассоциации, общества, советы и движения и т.д., как правило, основанные на добровольном объединении граждан);
– особенностями политической системы, в которой приходилось действовать группам интересов.
С 1985 г. в период перестройки сложившаяся система лоббирования начала изменяться в связи с тем, что менялись экономические связи между предприятиями, появлялись новые хозяйствующие субъекты и т.д.
Если в западных странах, например в Великобритании или США, традиционно существовал ряд партий, и представители промышленности могли защищать свои интересы, поддерживая те или иные политические партии, то в России на тот момент существовала лишь КПСС. Поэтому значительное влияние на деятельность общественных сил имело признание в 1989 г. идеологического многообразия, отход от руководящей и направляющей роли партии[9].
В декабре 1990 г. была сформирована первая организация промышленников – Партия свободного труда[10]. И в России начался процесс формирования заинтересованных групп в сфере бизнеса, не основанных на добровольном объединении граждан.
При этом постепенно повышалась политическая активность отдельных фирм, расширялись отделы по связям с общественностью в ассоциациях, союзах и фондах.
Специфика осуществления лоббистской деятельности в представительных органах государственной власти с начала 90-х годов в России и вплоть до начала XXI в. определяется тем, что в качестве групп интересов выступали самые различные организации, партии, группы граждан (объединения, союзы, ассоциации, лиги и т.д.) или отдельные граждане, а также общественные структуры при законодательных и исполнительных органах, экспертные советы и аналитические центры в структурах власти, должностные лица и чиновники, которые оказывали влияние на органы государственной власти.
На сегодняшний день наблюдается тенденция усиления одной лоббирующей структуры – политической партии “Единая Россия”, на фоне которой иные участники политического процесса явно утрачивают влияние. При этом проанализировав генезис лоббизма в России, следует сделать вывод, что специализированных структур, профессионально занимающихся лоббизмом, в России пока не сложилось.
[1] Вишняков В. Г. Проблемы государственного регулирования лоббизма в Российской Федерации//Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 2014. № 3.
[2] Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Государство и право. 2012. N 5.
[3] Жуган И.Б. Лоббизм на современном этапе // Журнал российского права. 2013. N 3.
[4] Шамхалов Ф.И. Государство и экономика. Власть и бизнес. М., 2012..
[5] Оганесян А.А. Политология. М., 2009.
[6] Шамхалов Ф.И. Государство и экономика: Основы взаимодей-ствия. М., 2012.
[7] Покровский М. Земский Собор и парламент // Государство и право. 2014. N 5.
[8] Старцев Я.Ю. Система государственного управления: политический анализ. М., 2012.
[9] Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 1. М.: Юрист, 2014. С. 142.
[10] Шамхалов Ф.И. Государство и экономика: Основы взаимодействия. М., 2012.