Правовое регулирования отношений по энергосбережению

1.1 Понятие энергосбережения как объекта гражданско-правового регулирования

Важность эффективного и рационального использования энергии признается во всем мире. В настоящее время социально-экономическое развитие многих стран поддерживается на неизменном уровне в основном за счет преимущественного использования невозобновляемых источников энергии. Отсутствие перспектив появления новых источников ставит под сомнение возможность значительного роста потребления топливно-энергетических ресурсов и перехода на новую ступень развития. Более того, исчерпаемость запасов ставит под угрозу возможность дальнейшего развития экономики и даже ее поддержание на приемлемом уровне. Таким образом, повышение энергоэффективности встает в один ряд с наиболее актуальными проблемами человечества.

Главным побудительным мотивом к энергосбережению является, несомненно, истощаемость запасов органического топлива. Оценки показывают, что при уровне добычи 1990-х гг. мировых запасов угля хватит на 1 500 лет, нефти – на 250, газа – на 120 лет. Другой подход, учитывающий ископаемые с приемлемой стоимостью извлечения, дает иные, но того же порядка, цифры: для угля – 600 лет, нефти – 150 лет, газа – 300 лет. В России сосредоточено 20 % мировых запасов органического топлива при численности населения всего 2,3 % от мировой. Но по недавним официальным сообщениям доказанных запасов газа хватит на 80 лет, а нефти – всего на 20[1]. Несмотря на явное преимущество России и стран с большими запасами натурального топлива над другими регионами, проблема ограниченности энергоресурсов является глобальной и затрагивает абсолютно все государства. Как следствие, в будущем ожидается непрерывный рост цен на нефть и газ. Путь решения указанной проблемы состоит в проведении жесткой политики энергосбережения и в использовании альтернативных источников энергии, прежде всего, возобновляемых, а также ядерного топлива. Под возобновляемыми источниками энергии (ВИЭ) подразумеваются биомасса, солнечная энергетика, ветроэнергетика, геотермальная энергия, энергия малых водотоков, океан.

На сегодня потенциал ВИЭ составляет 20 млрд т у.т. (тонн условного топлива)/год, что в 2 раза больше годовой добычи органического топлива в мире. Для России технический потенциал ВИЭ равен 4,6 млрд т у.т./год, а это в 5 раз больше общего энергопотребления. Однако вклад ВИЭ в мировую энергетику пока пренебрежимо мал – всего 0,7 %. Прогнозы на 2020 г. таковы – 8–12  % по максимальному сценарию и 3–4 % по минимальному варианту. Причем доминирующая роль отводится биомассе (почти половина в структуре ВИЭ).

Другой мотив к энергосбережению связан с вопросами энергетической безопасности, которая характеризуется способностью ТЭК (топливно-энергетического комплекса) удовлетворять спрос на энергоносители и устойчивостью ТЭК к различного рода негативным воздействиям. Очевидно, при возможном дефиците энергии одной из важнейших составляющих энергетической безопасности является эффективное использование энергоресурсов. До 50 % доходов от экспорта Россия имеет благодаря продаже за рубеж газа и нефти. В этом смысле экономика России является сильно зависимой от спроса и тарифов на энергоносители. Противоположная ситуация для энергодефицитных стран. Так, Европейский союз (ЕС) импортирует из России до 40 % природного газа. Поэтому энергобезопасность ЕС зависит от экономики России, в первую очередь, от уровня добычи энергоресурсов и уровня энергопотребления, следовательно, и от состояния энергосбережения.

Экология – следующий фактор, побуждающий к снижению потребления органического топлива. В большинстве стран установлены жесткие нормативы на выбросы вредных веществ, образующихся при сжигании органического топлива. Прежде всего, это пыль, окислы азота, серы и углерода. Особая ситуация складывается с углекислым газом, который относится к парниковым газам. Согласно Киотскому протоколу[2], к которому присоединилось достаточное количество государств, каждый участник должен ограничить среднегодовой выброс парниковых газов в расчетный период 2008–2012 гг. уровнем выбросов 1990 г. В связи с этим появился экономический стимул, поскольку в рамках протокола возможна торговля квотами на выбросы СО2. Россия находится в выгодном положении, так как по прогнозам даже к 2020 г. уровень выбросов СО2 будет ниже, чем в 1990 г. (благодаря резкому спаду производства в 1990-е годы). С другой стороны, такой запас не является стимулом к снижению потребления органического топлива и развитию альтернативных источников энергии.

Российская Федерация является участником Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Киото, 11.12.1997 г.), ратифицированного Россией Федеральным законом от 04.11.2004 г. № 128-ФЗ[3] (далее – Киотский протокол), в соответствии с которым нашей страной взяты обязательства по проведению мероприятий энергосбережения, для реализации чего на национальном уровне принят пакет нормативно-правовых актов, важнейшим из которых является Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об энергосбережении)[4]. Именно его применение в сочетании с подзаконными актами может устранить дефицит энергии на рынке страны, тормозящий развитие отечественной промышленности.

Киотский протокол в международном праве носит характер скандального и оценивается неоднозначно. Одним их факторов, способствующих такой его оценке, является то, что самый крупный в мире эмитент CO2 – США – не ратифицировали данный протокол по внутриполитическим мотивам. То, что Российская Федерация несмотря на это все-таки взяла на себя обязательства по сокращению выбросов парникового газа путем проведения мероприятий по энергосбережению (довольно затратных), на первый взгляд, может расцениваться как масштабный жест доброй воли и проявление уважения гуманитарных общечеловеческих ценностей даже в ущерб собственной экономике.

В действительности, государства, присоединившиеся к Киотскому протоколу, в долгосрочной перспективе делают свою экономику более конкурентоспособной за счет снижения ее энергоемкости (цена на энергию в перспективе будет только расти). Это сделает разрыв между развитыми и развивающимися странами огромным, практически непреодолимым, что многократно усилит глобализационные процессы в экономике и окончательно оттеснит третьи страны на обочину мирового прогресса высоких технологий. Третьим странам в данном случае останется занимать другие отрасли всемирной экономической системы, менее интересные со стратегической точки зрения: туризм, сфера обслуживания и т. п. С этой точки зрения, шаг России по присоединению к Киотскому протоколу выглядит более рациональным, взвешенным и стратегическим. К тому же мероприятия по энергосбережению в конечном итоге все-таки окупают затраты на их проведение, причем многократно. Но не все страны имеют ресурсы и политическую волю для принятия долгосрочных экономически затратных решений[5].

Технология реализации Киотского протокола сводится к принятию странами-участницами национальных законодательств, обеспечивающих стабилизацию выбросов парниковых газов. Мерами, обеспечивающими такую стабилизацию, могут быть только публично-правовые ограничения и запреты на выбросы парниковых газов в количестве, превышающем допустимое, определяемое в соответствии с законодательством для того или иного конкретного предприятия (условно – квотой на выбросы)[6].

Киотский протокол налагает на Российскую Федерацию обязанность по проведению следующих энергосберегающих мероприятий:

1) повышение эффективности использования энергии в соответствующих секторах национальной экономики;

2) проведение исследовательских работ, содействие внедрению, разработка и более широкое использование новых и возобновляемых видов энергии, технологий поглощения диоксида углерода и инновационных экологически безопасных технологий;

3) постепенное сокращение или устранение рыночных диспропорций, фискальных стимулов, освобождений от налогов, пошлин и субсидий, противоречащих цели Киотского протокола, во всех секторах – источниках выбросов парниковых газов, и применение рыночных инструментов;

4) поощрение надлежащих реформ в соответствующих секторах в целях содействия осуществлению политики и мер энергосбережения, ограничивающих или сокращающих выбросы парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом[7];

5) принятие мер по энергосбережению и соответственно ограничению и(или) сокращению выбросов парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, на транспорте;

6) ограничение и(или) сокращение выбросов метана путем рекуперации и использования при удалении отходов, а также при производстве, транспортировке и распределении энергии.

В числе важнейших мероприятий по выполнению требований Киотского протокола может рассматриваться правовое обеспечение энергосбережения, реализованное в России принятием специального закона «Об энергосбережении» и целого ряда иных нормативных актов.

Тем не менее, участие России в Киотском протоколе – отнюдь не главная причина изменений государственной политики в сфере энергопотребления. Главной причиной необходимости коренного пересмотра отношения к энергосбережению в России является чрезмерно высокая энергоемкость ВВП, которая делает национальную экономику неэффективной и ставит под сомнение реализацию высоких темпов роста ВВП, запланированных до 2020 г. В 2000 г. энергоемкость ВВП России была выше аналогичного показателя ЕС в 3,2 раза, США – в 2,2, Японии – в 3,6 раза соответственно. Еще большие различия наблюдаются по отраслям промышленности. Доля энергозатрат в стоимости промышленной продукции России составляет 18 % (против 3–10 % в советское время); в химии и нефтехимии – 40–45 % и до 70 % на отдельных предприятиях. Это означает неконкурентоспособность отечественных товаров не только на мировом, но и на внутреннем рынке, что приводит к засилью импорта и, как следствие, к остановке местных предприятий за ненадобностью их продукции. Другое очень опасное последствие связано с резким сокращением инвестиций – зачем вкладывать средства в то, что не приносит прибыли.

Развитие энергетики и эффективность использования энергоресурсов определяются «Энергетической стратегией России на период до 2030 года» (далее – Энергетическая стратегия)[8], принятой в 2009 г.[9]. Прогнозы основаны на двух сценариях развития экономики страны – оптимистическом и пессимистическом (умеренном). Первый сценарий предполагает к 2020 г. рост ВВП до 5 % в год (или в 2,6 раза), а второй – 3,5 % (двукратный рост). Энергетическая стратегия России на период до 2020 г.[10] предполагала еще более высокие темпы роста – 3,3 и 2,3 раза соответственно (или, в среднем, 6 % и 4,2 % в год). Понятно, что ускоренные темпы развития экономики являются необходимым условием для того, чтобы приблизиться к высокому уровню жизни развитых стран. Количественно этот уровень характеризуется таким параметром, как объем валового внутреннего продукта на душу населения. Здесь отличие России от ЕС достигает 3 раз (7,5 тыс. дол./чел. против 21,9)[11].

Разумеется, есть объективные предпосылки, от которых никуда не уйти – суровый климат, большие расстояния, труднодоступность многих месторождений. Но имеются и другие факторы. Очень высокая доля энергоемких отраслей в промышленности и очень малая – наукоемких и высокотехнологичных отраслей; энергорасточительные технологии как при производстве, так и потреблении энергии; отсутствие экономических стимулов для внедрения энергоэффективных технологий и мероприятий (в частности, из-за низких цен на топливо, особенно газ); слабый учет потребления энергоресурсов; неэффективные режимы и почти полное отсутствие систем регулирования энергопотребления. Для наглядности несколько показательных примеров. Перерасход топлива для теплоснабжения достигает 30 % из-за несовершенства котельных и тепловых станций. КПД ТЭС с паровыми турбинами составляет 35 % (а небольших станций – даже 25 %), в то время как в мире активно внедряются парогазовые установки (ПГУ) с КПД 50–60 %! Что касается цен на топливо, то здесь два отрицательных момента. Во-первых, низкие внутренние цены: на нефть – 72 % от экспортной цены, на уголь – 57 %, а на газ даже 20 %! Во-вторых, ненормальное соотношение цен между разными энергоносителями – газ стоит в 2 раза дешевле угля (16,6 дол./т у.т. против 30,3 дол./т у.т. в 2001 г.), а должно быть наоборот, поскольку газ – гораздо более ценное сырье. Отсюда, как следствие, полное отсутствие стимулов для развития угольных технологий и также ненормальное соотношение по использованию газа и угля в энергетике. При производстве электричества в России доля газа составляет 42,6 %, а угля – всего 20,1 %. В то время как в ЕС – 17,5 % и 27,4 %, а в США – 19% и 50 %. В целом же в энергетике России доля газа еще больше – 60–64 %.

Согласно Энергетической стратегии снижение энергоемкости ВВП будет достигаться двумя путями – на две трети за счет структурной перестройки экономики (увеличение доли наукоемких и малоэнергоемких производств, а также сферы услуг) и на треть за счет технологического и организационного энергосбережения. Энергосбережение из разряда желаемых мероприятий переходит в разряд необходимого условия, только при выполнении которого возможны высокие темпы развития экономики РФ. А в недавней аналитической заметке европейских специалистов в заголовок вынесены даже такие слова: Энергетическая стратегия России – определяющая роль энергосбережения[12]. При этом отмечено, что Европа также сильно заинтересована в снижении энергоемкости ВВП России, поскольку поставки газа в ЕС определяются разницей между добычей и внутренним потреблением газа. А последний фактор существенно зависит от энергоэффективности экономики.

Главная причина отсутствия значительных успехов состоит в том, что по-прежнему нет никаких экономических стимулов и реальных правовых механизмов, побуждающих к энергосбережению. Нет реальной финансовой поддержки как конкретных энергоэффективных мероприятий, так и в целом программ энергосбережения. Практически все затраты возлагаются на внебюджетные фонды, т. е. на сами предприятия и ЖКХ, большинство которых едва сводят концы с концами. Для энергетического хозяйства характерен чрезвычайно высокий износ оборудования (более 50%), в связи с чем все средства тратятся на «затыкание дыр», но не на решение вопросов энергоэффективности и энергосбережения[13]. Крупные энергопроизводящие организации не заинтересованы в снижении энергозатрат у потребителя – им важен сбыт. Нет тесного взаимодействия между властью, бизнесом, средствами массовой информации и населением, без чего невозможна эффективная реализация программ энергосбережения. Наконец, в России, к сожалению, отсутствуют традиции бережливости и экономии в отличие от европейцев. Правда, американцы тоже привыкли к расточительности, но они несравнимо богаче.

Особенностью отечественной теплоэнергетики является централизованная система теплоснабжения (71 %). Наряду со многими плюсами имеется немало проблем. Прежде всего большие потери тепла при его транспортировке (10–20 % и более!). Требуется немало средств на ремонт теплотрасс и замену их на более современные. Трудно поддерживать гидравлические и тепловые режимы для очень сложной разветвленной сети трубопроводов с огромным количеством разнородных потребителей. Особенно острая проблема возникает при попытке регулировать потребление тепла у конечных потребителей, что необходимо для решения задач энергосбережения. Почти полностью отсутствует учет потребления тепла и горячей воды. Поэтому, с одной стороны, необходимо совершенствовать централизованную систему энергоснабжения, а с другой, – создавать автономные источники энергии. Последние могут быть выгодны отдельным крупным предприятиям или удаленным объектам. То же касается источников электроэнергии. Например, оценки для энергоисточников на природном газе показывают, что себестоимость собственного производства малой мощности как тепла, так и электроэнергии в два и более раз ниже по сравнению с существующими тарифами, но при определенных условиях. Это означает, что необходимо развивать малую энергетику, под которой подразумеваются как автономные источники, так и централизованные системы энергоснабжения малой и средней мощности.

Возможность переложить рост затрат на потребителя, перекрестное субсидирование, отсутствие средств регулирования потребления – все это снижает мотивацию к энергосбережению и энергоэффективности[14]. Экономические механизмы выстроены так, что получатель экономии энергии не определен и не оформлен институционально. Сегодня трудно получить ясный ответ на вопрос: кому лично выгодна экономия энергии? Главными проблемами являются ее изъятие в бюджетном и тарифном процессах. В таких условиях повышение цен на энергоносители мотивирует не к повышению эффективности использования, а к обоснованию дальнейшего роста тарифов или дополнительным запросам на бюджетное финансирование.

На протяжении длительного времени промышленно развитые страны стремятся создать условия для повышения эффективности использования энергии, и на этом пути уже удалось добиться значительных успехов. В области топливно-энергетического комплекса повышение энергоэффективности включают в себя меры, применяемые в газовой, нефтяной и угольной промышленности, а также в электроэнергетике.

В России данные процессы стали актуальными сравнительно недавно. Мировой финансово-экономический кризис начала XXI в., по мнению некоторых аналитиков и политических деятелей, может стать тем импульсом, который позволит реализовать колоссальный потенциал повышения эффективности использования энергии. Создавшаяся экономическая ситуация, помимо негативных проявлений, оказывает значительное стимулирующее влияние на экономику разных государств, в том числе России. Формируются условия, побуждающие потребителей снижать интенсивность энергопотребления, у генерирующих компаний наблюдается тенденция к сокращению издержек производства. Основную нагрузку здесь несет правовое регулирование отношений, складывающихся в сфере производства и потребления энергии. Принимаются нормативные акты, содержащие правовые ограничения и стимулы для более эффективного использования энергии.

Задача оптимизации правового регулирования энергопотребления актуальна и для России. Наша страна в постсоветский период осталась энергетической сверхдержавой, обладательницей одного из самых больших в мире топливно-энергетических потенциалов. На ее территории сосредоточено свыше 32 % мировых разведанных запасов газа, 13 % нефти и 25 % угля. Ежегодное производство первичных энергоресурсов составляет более 11 % мирового производства.

Однако на сегодняшний день энергоемкость российской экономики вдвое выше в сравнении с аналогичными показателями мировой экономики в целом и в три раза выше, чем в странах Евросоюза и Японии, поскольку огромное количество тепла, воды и электричества используется неэффективно и неоправданно[15]. В России на отопление одного квадратного метра жилья затрачивается в 6–8 раз больше энергии, чем в Европе и Америке. При этом, по данным Центра по эффективному использованию энергии, до 50 % поставляемого в жилой фонд тепла утрачивается в связи с отсутствием полноценных бытовых условий (например, из-за щелей в оконных и дверных проемах).

Вместе с тем Президент и Правительство РФ озабочены состоянием правового регулирования энергопотребления и видят перспективы развития российской экономики на путях энергосбережения. Развитие российского законодательства об энергосбережении привело к выработке ряда нормативных актов, закрепляющих основные принципы регулирования имущественных отношений в сфере энергопотребления.

Так, пункт 3 ст. 2 Закона об энергосбережении определяет энергосбережение как реализацию организационных, правовых, технических, технологических, экономических и иных мер, направленных на уменьшение объема используемых энергетических ресурсов при сохранении соответствующего полезного эффекта от их использования (в том числе объема произведенной продукции, выполненных работ, оказанных услуг). В понимании российского законодателя, энергосбережение – деятельность, направленная на оптимизацию потребления энергии.

Возникающие в процессе осуществления энергосбережения отношения можно отнести к предпринимательским и потребительским.

Предпринимательство – это, прежде всего, вид человеческой деятельности. Причем предпринимательская деятельность не сводится к простой совокупности действий. Она состоит из связанных и последовательных предпринимательских мероприятий (действий), направленных к единой цели. Как писал А.Н. Леонтьев, «деятельность – это не реакция и не совокупность реакций, а система, имеющая строение, свои внутренние переходы и превращения, свое развитие»[16]. Будучи видом человеческой деятельности, предпринимательство многообразно и состоит из различных действий, операций и поступков. Основная цель предпринимательской деятельности (активности) – производство и предложение рынку такого товара, на который имеется спрос и который приносит прибыль[17]. В конечном итоге – это получение прибыли (предпринимательского дохода). Однако ориентация на достижение коммерческого успеха не является самодовлеющей целью в современном бизнесе[18].

Категория «предпринимательство» имеет и большое практическое значение. Она широко используется в действующем законодательстве. Достаточно сказать, что в первой и второй частях Гражданского кодекса Российской Федерации[19] (далее – ГК РФ) термин «предпринимательская деятельность» применяется в 45 статьях.

Легальное определение понятия «предпринимательская деятельность» дано в п. 1 ст. 2 ГК РФ. Предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Рассмотрим нормативные признаки предпринимательства. Предложенная законодателем формулировка предпринимательства не отличается достаточной определенностью и допускает различные толкования.