Система государственных закупок в ФСИН

Самым ранним сохранившимся историческим документом, описывающим сферу государственных закупок, является указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. «Государь указал послать свои Государевы грамоты к Москве к Боярам и в городех Государев указ всяким людем сказать, которые люди похотят уговориться везти под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли, а то им велено сказывать, что у них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут»[1]. Как отмечает Е. Гончаров, в данном случае конкурса как такового еще нет, но уже появляются его основные пункты – публичный заказ, поиск исполнителей, условия[2].

Дальнейшее развитие института государственных закупок связано с правлением Петра I,»… для нынешнего военного случая…сделать сколько возможно с поспешением. И для того порохового дела объявить Его Великого Государя указ по всем воротам, чтобы явились подрядчики всяких чинов люди в Канцелярию Правительствующего Сената, и уговоры б свои записывали, кто сколько и как и по какой цене может пороху сделать»[3]. В данном указе 1711 г. прослеживаются основные принципы размещения государственного заказа, которые сохранились по сегодняшний день:

– публичность – указ содержит требование к информационному обеспечению размещения заказа, способам доведения информации до заинтересованных лиц;

– открытость – выражаясь современным языком, устанавливается субъектный состав участников размещения заказа;

– устанавливается способ размещения заказа, аналогичный современному способу размещения государственного заказа путем проведения запроса котировок.

Кроме того, для периода петровских реформ характерно появление многих институтов в сфере государственных закупок. Актом 1702 г. закрепляется порядок приемки товаров, вводится система учета государственных закупок, вводится ответственность за ненадлежащее исполнение государственного заказа, появляется аналог современного реестра недобросовестных поставщиков[4].

В этот период был издан ряд актов, регламентирующих порядок осуществления закупок.

В 1719 г. издается Инструкция генерал-кригс-комиссару. Особенностью данного документа явилось то, что заказчику разрешалось и даже рекомендовалось осуществлять закупки у местных поставщиков. Как отмечает Е. Гончаров, чтобы сблизить заказчика и поставщика, генерал-кригс-комиссару предписывалось, например, недостающие мундиры «и всякие полковые припасы и лошадей» спрашивать в той губернии, где стоял полк[5].

В 1721 г. вступает в силу указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов. Принимается решение об отмене льгот по оплате пошлин при государственных поставках, устанавливается штраф за установление слишком высоких цен, которые наносили ущерб казне.

В том же году принимается Регламент Адмиралтейства и верфи, который содержит отдельную главу, посвященную процедуре работы с подрядчиками. Новшеством данного документа явился запрет сотрудникам Адмиралтейства вступать в торги.

В период правления Анны Иоанновны в 1732 г. принимается новый Регламент Коммерц-коллегии. Регламент регулирует порядок публикации информации о торгах, рассмотрения поступивших предложений, выявления наиболее оптимальных предложений. Для участия требовалась справка из Коммерц-коллегии об отсутствии государственных «доимок», долгов по векселям[6].

В 1758 г. при Елизавете Петровне появляется Регул провиантского правления. Особое внимание в этом документе уделено закупкам именно у производителей. В ст. 118 данного акта закреплялись основные принципы проведения торгов. Акт утвердил сроки объявления торгов для удовлетворения потребностей казны, требования к информативности заявки претендентов на получение подряда[7].

Устав о провианте для продовольствия войск 1802 г. пришел на смену «Учреждению о губерниях». Принципиальным новшеством данного документа явилось введение нового инструмента в системе государственных подрядов – «справочной цены». Устав закреплял порядок исчисления справочной цены и определил справочную цену основным показателем при объявлении и проведении торгов. Наряду с Уставом был издан Указ 1815 г., в соответствии с которым рекомендовалось распределять особо крупные подряды по частям. Возможность разделения крупных заказов не теряет свою актуальность и на сегодняшний день. Подобная политика заказчиков в лице государства и муниципалитетов могла бы оказать поддержку субъектам малого предпринимательства.

Распоряжением 1818 г. «О мерах к отвращению промедлений и платежа поставщикам по заключенными с ними в казенных местах подрядах» вводилась ответственность заказчика за неисполнение принятых обязательств, в частности, это касалось оплаты подрядов.

В 1830 г. принимается «Лист для торга». Данный документ наделяет земства правом проводить торги по некоторым земским повинностям. Кроме того, «Лист для торга» закреплял основные принципы осуществления государственных закупок.

В 1860 и 1866 гг. издаются указы, ограничивающие закупки иностранных товаров.

Изданное в 1900 г. Положение о подрядах и поставках устанавливало три способа проведения торгов:

1) изустные торги (аналог современного аукциона);

2) торги посредством запечатанных объявлений;

3) смешанные торги[8].

После утверждения советской власти на территории России 30 сентября 1921 г. Рабкрином разрабатывается Положение о поставках и подрядах. 27 июля 1923 г. издается новое Положение о государственных подрядах[9]. Устанавливается порядок авансирования подрядчиков и поставщиков, оговариваются особые более выгодные условия авансирования для государственных учреждений и предприятий. Положение содержит отдельный раздел, посвященный обеспечению исполнения договора подрядчиком. Порядок публичных торгов определялся особой инструкцией СНК. По форме проведения торги подразделялись на изустные, в запечатанных пакетах и по телеграфу.

Положение о государственных подрядах и поставках 1927 г.[10] в сравнении с предыдущим Положением имело ряд непринципиальных изменений. Среди наиболее значимых новшеств можно отметить норму, согласно которой «при определении выгодности условий, заказчик не обязан оставить подряд за соревнователем, предложившим самую низкую цену, но имеет право руководствоваться кроме предложенных соревнователями цен также их кредитоспособностью, опытностью и тому подобными данными».

В Гражданском кодексе РСФСР 1964 года[11] поставка регулируется отдельной главой (гл. 24). При этом, что важно отметить, договор поставки в Гражданском кодексе РСФСР 1964 года закрепляется не как вид договора-купли продажи (купле-продаже посвящена гл. 21), а как полностью самостоятельная договорная конструкция.

Согласно ст. 258 Гражданского кодекса РСФСР 1964 года «по договору поставки организация-поставщик обязуется передать в определенные сроки или срок организации-покупателю (заказчику) в собственность (в оперативное управление) определенную продукцию согласно обязательному для обеих организаций плановому акту распределения продукции; организация-покупатель обязуется принять продукцию и оплатить ее по установленным ценам. Договором поставки является также и заключаемый между организациями по их усмотрению договор, по которому поставщик обязуется передать покупателю продукцию, не распределяемую в плановом порядке, в срок, не совпадающий с моментом заключения договора».

Таким образом, в качестве общего правила, в ст. 258 Гражданского кодекса РСФСР 1964 года делается акцент на плановый характер договора поставки. Хотя допускалось и заключение договора поставки вне планового распределения продукции.

Как и действующее законодательство, Гражданский кодекс РСФСР 1964 года допускал заключение договора поставки только между специальными субъектами (на тот момент ими могли являться только советские организации) и определял срок в качестве существенного условия договора поставки.

Следует также отметить, что после принятия Гражданского кодекса РСФСР 1964 года правоотношения по поставкам регулировались (субсидиарно к положениям Гражданского кодекса РСФСР 1964 года) также и специальными положениями о поставках продукции производственно-технического назначения и о поставках товаров народного потребления, утверждаемыми Советом Министров СССР, которые достаточно часто переутверждались (в 1969, в 1981, в 1988 гг.). Последние из действовавших таких Положений о поставках продукции производственно-технического назначения и о поставках товаров народного потребления были утверждены Постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 888[12].

В одном из последних правовых документов советского периода — Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик от 1991 года[13] — договор поставки регулируется как вид договора купли-продажи. Во-первых, статьи 79–82 Основ, посвященные регулированию договора поставки, включены в общую главу 9 «Купля-продажа». Во-вторых, в п. 2 ст. 79 Основ прямо указано, что к договору поставки применяются правила о договоре купли-продажи, если иное не предусмотрено законодательными актами или договором.

Согласно п. 1 ст. 79 Основ, по договору поставки поставщик, являющийся предпринимателем, обязуется в обусловленные сроки (срок) передавать в собственность (полное хозяйственное ведение или оперативное управление) покупателю товар, предназначенный для предпринимательской деятельности или иных целей, не связанных с личным (семейным, домашним) потреблением, а покупатель обязуется принимать товар и платить за него определенную цену.

Как видим, в приведенной дефиниции уже не содержится оговорка о плановом характере договора поставки, что связано с наметившейся на тот момент тенденцией либерализации экономики и хозяйственных процессов[14].

Срок (сроки) поставки назван в Основах существенным условием договора поставки. Одним из квалифицирующих признаков договора поставки Основы определяют специальный правовой статус поставщика и покупателя.

В советский период, хотя и издавались нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, связанные государственным заказом, субъектами этих правоотношений становились государство и государственные предприятия и организации. Государственный заказ превратился в своего рода плановое задание, которое доводилось до предприятий. Как отмечается в издании «Энергопрогресс», состав государственных заказов по стране в целом формировался и утверждался Госпланом СССР, а затем доводился до предприятий. Государство устанавливало цены на продукцию и ставки налогообложения[15].

Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. №826 «О мерах по формированию федеральной контрактной системы»[16] и принятое в соответствии с Указом Постановление Правительства РФ от 10 августа 1992 г. «О Реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы»[17] стали первыми нормативно-правовыми актами, регулирующими порядок осуществления государственных закупок в постсоветской России.

Как отмечено в аннотации к Закону РФ от 28.05.1992 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (далее – Закон 1992 г.[18]), Закон устанавливает общие правовые и экономические принципы и положения формирования, размещения и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку продукции для государственных нужд[19].

В целях создания условий для реализации Закона РФ от 28.05.1992 №2859–1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», принимается Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. №826 «О мерах по формированию федеральной контрактной системы» (далее – Указ 1992 г.[20]).

Указом 1992 г. Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом предписывалось учредить ОА «Росконтракт» и АО «Росхлебопродукт». Вышеуказанные организации должны были обеспечивать государственные закупки товаров общепромышленного применения и народного потребления, зерна, хлебопродуктов и продуктов зернопереработки.

Существует мнение, что Закон РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» 1992 г. и иные правовые акты, принятые в соответствии с вышеназванным законом, не нашли широкого применения[21]. Одной из причин их неэффективности явилось отсутствие четкого правового механизма. Кроме того, причиной, тормозившей применение Закона о поставках продукции для государственных нужд 1992 г., послужило возложение обязанностей заключения государственных контрактов на министерства, которые в силу своих полномочий и функций не являлись участниками рынка.

К такому же выводу пришли и участники интернет-конференции «Россия: варианты институционального развития», которые указали на то, что в рамках реализации Закона 1992 г. государству не удалось заменить бездействующий институт размещения госзаказа квазирыночным институтом по причине ослабления механизма применения санкций, а также факта разрушения связей республик бывшего СССР, работавшего в свое время единым сборочным цехом.

Закон 1992 г. действовал до момента вступления в силу Федерального закона от 13 декабря 1994 г. №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее – Закон 1994 г.[22]).

Законодатель в названном законе закрепил за заказчиком обязанность размещать заказы в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Так, Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»[23] устанавливал, что заказ на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд размещается путем проведения торгов. Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. №594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[24] устанавливался порядок закупки и поставки, а также порядок подготовки и заключения государственных контрактов на поставку продукции для федеральных государственных нужд.

Шестого мая 1999 г. был принят Федеральный закон №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее – Закон 1999 г.[25]). В его преамбуле указано, что Закон регулирует отношения, возникающие между организатором и участником конкурса в процессе проведения конкурса на размещение заказов для государственных нужд. Законом предусматривалось, что размещение заказов для государственных нужд осуществляется путем проведения конкурсов. Как отмечено в письме Федеральной налоговой службы, Закон 1999 г. при подготовке и проведении конкурсов предоставлял заказчику более широкие возможности для установления условий (критериев) при выборе участника – победителя, предложившего лучшие условия поставки продукции[26]. Закон 1999 г. отбросил ситуацию к 1992 г. В частности, участники конференции указали на то, что в результате допущенных неточностей в формулировках были усложнены и запутаны многие процедуры; ставилась под сомнение обязательность проведения конкурса, было резко ограничено число поставщиков, утеряны простые способы закупок. 21 июля 2005 г. был подписан Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов[27]), утративший силу в связи с принятием Федерального закона от 05 апреля 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[28].